矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全。在人才、资金、信息、科技、空间五个基本要素齐备的前提下，笔者认为国家还需要制定与矿产资源勘查开发阶段相适应的，导向明确、激励精准、约束有效的经济政策，以最大限度激活勘查开发效能。
矿产资源勘查开发具有明显的阶段特征
矿产勘查开发可分为基础地质调查、矿产勘查和矿产开发三个阶段，各阶段的侧重点明显不同。
基础地质调查的主要目的是为社会提供基础地质资料，为勘查寻找靶区，主要产出是地质图件、基础数据、致矿异常信息等公共产品。基础地质调查具有显著的公益性特征，资金来源主要为财政资金，资金投入总量直接影响工作成果的数量和质量。同时，基础地质调查获得的信息越多，对后续工作的指导作用越大。因此，基础地质调查阶段的政策导向，应该是加大资金投入，提高工作程度，为下一步开展工作提供基础信息。
矿产勘查可分为普查、详查、勘探三个小阶段。普查阶段的特征是工程量小、资金需求少、风险大，与初级勘查公司资金实力弱、风险偏好高的特征相适应；详查和勘探阶段工程数量多、资金投入大、风险较低，与大型公司综合实力强、风险偏好低的特征相匹配。随着勘查工作不断深入，初级勘查公司因继续投入能力不足，通常以出售或股权转让等方式将探矿权流转到大型公司。勘查阶段的主要成果为矿产资源储量数据、报告、图件等产品，投资收益可通过转让探矿权或采矿阶段销售矿产品等方式实现。因此，勘查阶段的经济政策应是降低准入门槛，鼓励多元进入，规范探矿权有序转让。
从投入看，矿产开发资金投入大、回收周期长，投资主体为综合实力强的企业；从回报看，采矿权人通过销售矿产品实现收益；从投资风险看，开发阶段风险很低，但因矿产品价格波动较大，采矿权人面临的市场风险较高；从涉及主体看，矿产开发涉及所有者、投资者、所在地居民等多个主体。因此，开发阶段经济政策的核心是处理好不同主体间的利益分配。其中，投资者期望获得回报，国家需要获得所有者权益和税收收入。
制定矿产资源经济激励政策是国际通用做法
欧美国家普遍重视基础地质调查，尤其是地质填图。例如，美国地质调查局自成立之时即把地质填图作为重要工作，并通过《地质填图法案》明确了地质填图的地位。目前，英国、法国、德国等国家1∶5万~1∶2.4万比例尺地质填图覆盖率均在80%以上。
目前，国际上在勘查阶段普遍不征收相关税费，并根据资源特点，制定激励措施。一是制定财政补贴或金融支持政策。例如，加拿大建立了流转股票制度，允许勘查企业发行股票融资，并将勘查支出流转给股票购买者，股票购买者的支出用来抵扣其应税收入。澳大利亚制定了风险性钻探补贴，取得资格的企业完成相应工作即可获得补贴，补贴最多可达直接钻井费用的50%。二是建立风险共担机制和勘查融资制度。比如日本，政府主要承担前期风险较大的初级勘查，当发现可供进一步详查的矿区后，由政府和企业共同出资，或者政府为企业提供勘查补助金，企业投产后上缴一部分生产利润。日本政府还为企业提供了多种勘查融资方式，促进日本企业海外勘查。
在开发阶段，国际上通常征收权利金和矿业年租，并制定各种激励政策。一是资源耗竭补贴。大型矿业公司每年可从所得中留存一笔资金作为资源耗竭补贴。如在美国，矿业权人可少申报5%~22%纳税基础的毛收入。二是固定资产加速折旧。为加速企业资金回流，部分国家允许矿山采用加速折旧方式回收投入资金。如加拿大允许矿山从收入中扣除用于开采经营的机器、选厂设施、基础设施及矿山开拓等投入，折旧年限一般为4~5年。
这些做法，都为我国调整、完善矿产资源勘查开发经济政策提供了借鉴。那么，目前我国矿产资源勘查开发经济政策执行现状如何呢？
首先，基础地质调查投入持续下滑，矿产勘查活跃度较低。2012年~2021年，我国基础地质调查投入不断降低，中央财政投入由36.4亿元降至6.17亿元，地方财政投入由14.55亿元降至6.03亿元。同时，受找矿技术难度不断加大，找矿空间不断缩小，以及保护区退出和出让收益前置征收等因素影响，国内矿产勘查活跃度较低。
其次，勘查阶段约束机制有待完善。当前，最低勘查投入标准是1998年开始实施的，具体为每平方千米每年2000元~1万元。显然，最低勘查投入要求已失去应有的约束作用。在矿业权占用费方面，权益金制度改革中将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费，但目前仍沿用使用费标准，即每平方千米每年100元~500元，当前的标准未区分探矿权合理持有与非正常持有，无法发挥激励约束作用。
最后，资源税和出让收益对矿产品价格变动的调节力度不足。大多数矿种的资源税和出让收益，均在开采阶段从价计征。矿产品价格波动对利润和从价计征的税费影响巨大，且具有明显的不对称性。当矿产品价格升高时，收入增量的绝大部分由矿山企业获得，所有者权益征收不足；当矿产品价格降低时，销售收入减少额的绝大部分由企业自行承担，继续从价计征资源税和出让收益，进一步加重了企业负担。
构建导向明确、激励约束并举的经济政策体系
基于以上分析，笔者建议：
——基础地质调查阶段加大投入，提高资金使用效率。由中央和地方按照职责分工，共同建立基础地质调查专项资金，明确资金安排计划，形成多层级、多渠道资金投入的体制机制。优化资金支出结构，从项目质量、工作进展、经费管理等方面做好资金使用的监督管理，提高资金利用效率。
——勘查阶段建立激励约束并举的政策体系。一是研究建立勘查成本抵扣机制。参考地质调查项目预算标准，建立包含勘查方法、勘查阶段、勘查工作量、价格体系等指标的抵扣标准，并制定切实可行的勘查成本抵扣程序。探索勘查投入抵扣流转制度，允许探矿权人将其勘查支出流转给矿山企业，为其矿产勘查进行融资，流转支出作为矿山企业的支出，抵扣矿山企业的应税收入。二是研究建立矿产勘查金融支持政策。针对不同勘查阶段的风险程度，研究制定详细的勘查成本补助措施，引入优惠贷款、担保等融资模式，为探矿权人提供资金支持。三是完善最低勘查投入要求和探矿权占用费制度。综合考虑经济增长、价格变动、勘查阶段等，修订最低勘查投入要求。制定占用费标准，区分探矿权持有年限，减免首设5年的探矿权占用费，大幅提高延续时的标准，促进勘查投入和流转。
——开采阶段完善收益分配制度。一是建立适应矿产品价格波动的矿业权出让收益率评估调整机制。以矿产品价格变动为基础，定期对收益率的适应性进行评估，适时对收益率进行调整，形成矿业权出让收益率跟踪评估和动态调整机制。二是建立资源税和出让收益缓缴和减缴机制。加强矿产品价格监测预警，及时调整资源税和出让收益征收标准。如当矿产品价格降低到一定值，可考虑减征一定比例资源税、缓缴出让收益；当矿产品价格升高后，可恢复资源税征收，并补缴欠缴的出让收益。三是建立矿山企业固定资产加速折旧制度。建议将采矿业纳入加速折旧优惠范围，对先进适用技术更新改造、绿色矿山建设过程中形成的固定资产加速折旧，加快企业资金回笼。
（作者单位：中国自然资源经济研究院 范继涛 张亚明 卜新蕊）
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