2026年3月15日，新修订的《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称“《自然保护区条例》”）将正式施行。这是继2017年修订后，国家对自然保护区管理进行的又一次重大制度升级。在此之前，新修订的《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“《矿产资源法》”）已于2025年7月1日起施行，新颁布的《中华人民共和国国家公园法》（以下简称“《国家公园法》”）已于2026年1月1日起施行。两法一规，将构建起“生态保护、绿色发展、科学监管”的矿业开发法治框架，标志着我国矿业发展从“规模扩张”向“绿色合规”全面转型。
本文将结合新修订的《自然保护区条例》，从修订背景、核心变化、法律衔接及主要影响四个维度，为矿业企业及相关从业者系统解读新规要求，助力矿业企业精准识别法律风险、合法规划项目发展。
新规修订的三大核心背景
此次修订是国家生态保护升级的必然要求。近年来，我国坚持绿水青山就是金山银山的理念，加快推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，我国自然保护地按生态价值和保护强度高低，依次分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类型。指导意见明确了建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系的总体目标。本次《自然保护区条例》的全面修订，旨在通过规范、明确自然保护区管控，筑牢生态安全底线。
此次修订是对旧条例实践短板的针对性补齐。《自然保护区条例》自1994年颁布实施以来，在加强自然保护区的建设和管理、保护自然环境和自然资源方面，发挥了十分重要的作用。但随着生态文明建设的新理念和体制改革的新要求，自然保护区的建设和管理面临新的形势，需要同步进行完善。例如自然保护区的管理部门、自然保护区的设立及调整制度、自然保护区的管控区设置和保护要求、行政执法与违法行为查处等方面亟需进行调整和完善。
此次修订是法律体系协同衔接的现实需要。2019年，党中央、国务院作出了关于全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设的决策部署。2021年3月1日，《中华人民共和国刑法修正案（十一）》开始施行，在刑法第三百四十二条后增加一条“破坏自然保护地罪”，其中“自然保护地”包括“国家公园、国家级自然保护区”。2025年7月1日起施行的《矿产资源法》第二十六条第二款规定，“自然保护地范围内，可以依法进行符合管控要求的勘查、开采活动，已设立的矿业权不符合管控要求的，应当依法有序退出。”2026年1月1日起施行的《国家公园法》规定，国家公园划分为核心保护区和一般控制区，在一般控制区内允许“基础地质调查，战略性矿产资源远景调查和规定范围内的战略性矿产资源勘查”活动。为避免法律适用冲突及不明，实现环境保护与矿业开发法律体系协同与精准衔接，也需要对《自然保护区条例》进行修订，通过统一管控标准、协同监管机制，实现生态保护与资源开发的法治化平衡。
黄河三角洲国家级自然保护区内，越冬候鸟在飞翔。朱峥 摄
新旧条例关于矿业开发相关重点变化对比
新修订的《自然保护区条例》共5章48条，修改内容较多。在此，笔者选取了对矿业开发影响较大的相关内容进行梳理总结，供相关矿业企业及从业人员参考。
从自然保护区的级别方面看，2017年修订版：自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区，地方级自然保护区又包括省级、市级、县级自然保护区。2026年修订版：自然保护区分为国家级自然保护区和省级自然保护区。对矿业开发的影响：从多级到两级的转变，有利于增强保护区设立和管理的科学性、规范性和统一性，不仅降低了矿业项目在查询及审批过程中沟通成本、时间成本，也可以避免出现违规设立各类保护区侵犯既有矿业权的情况。
从分区管控模式方面看，2017年修订版：自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，自然保护区的外围还可以划定一定面积的外围保护地带。2026年修订版：自然保护区划分为核心保护区和一般控制区，实行“两区”简化分类。对矿业开发的影响：边界划分更清晰，管控标准更明确，避免“模糊地带”，降低违规风险。
从矿业活动准入方面看，2017年修订版：全面禁止在自然保护区内开矿、采石、挖沙等活动，但法律、行政法规另有规定的除外。2026年修订版：实施分区管控，核心保护区内全面禁止矿产勘查、开采；一般控制区内仅允许三类地质活动，基础地质调查，战略性矿产资源远景调查和规定范围内的战略性矿产资源勘查；另外，主要保护对象的不同可实施差别化的管控，主要保护对象位于地下的自然保护区核心区地上部分可按一般控制区管理，受季节性变化明显的自然保护区实行季节性差别管控。对矿业开发的影响：与《国家公园法》的相关规定相统一，改变了过去“一刀切”的禁止模式，在一般控制区内进行战略性矿产勘查具有明确依据。部分符合条件的自然保护区的核心区，可根据保护情况实施差别化管理。
从规划监管衔接方面看，2017年修订版：没有具体规划衔接和监管规定。2026年修订版：自然保护区规划应当与国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划等相衔接，并纳入国土空间规划实施监督信息系统，接受统一监管；自然保护区规划应当依法公开。对矿业开发的影响：在进行矿业项目开发时，可以及时查询矿业权范围以及项目建设选址与自然保护区的位置重叠关系，避免投资风险与行政管理风险。
从法律责任追究方面看，2017年修订版：罚款额度低（最高数1万元），以行政处罚为主。2026年修订版：行政处罚方面，最高罚款500万元（核心区）/最高罚款200万元（一般控制区），还可涉及没收违法所得、限期拆除限期修复等；明确违法破坏自然资源或者污染环境、破坏生态的，依法承担民事责任，如构成犯罪的，还将依法追究刑事责任。对矿业开发的影响：违法成本呈几何级增长，违法企业及相关人员可能面临“倾家荡产”风险和刑事追责。
从监管体制机制方面看，2017年修订版：原环保、林业、农业、地质矿产、水利、海洋等多部门分治，自然保护区主管部门众多且交叉，责任划分不清。2026年修订版：由林业草原主管部门统一监督管理；自然资源、生态环境、水行政、农业农村等部门在各自的职责范围内协同监管。对矿业开发的影响：一方面对自然保护区的监管将更集中高效，违法行为查处力度更强；另一方面，自然保护区责任主体的统一明确，也有利于矿业企业就查询、审批、退出、补偿等相关涉及问题处理。
新条例与《矿产资源法》的衔接逻辑及相关影响
三大衔接要点，构建全链条管控体系。理念衔接：均确立“生态保护”基本原则，新条例的分区管控与《矿产资源法》第二十六条“自然保护地范围内，可以依法进行符合管控要求的勘查、开采活动，已设立的矿业权不符合管控要求的，应当依法有序退出。”形成呼应，明确“生态保护”的基本理念和重要价值。监管衔接：形成“林业草原主管部门（保护区管控）与自然资源主管部门（矿业权审批）”协同机制。自然保护区规划与国土空间规划紧密衔接，纳入国土空间规划“一张图”统一监管，矿业权申请前须通过各类自然保护地的合规性审查。责任衔接：新条例的行政处罚与《矿产资源法》法律责任条款无缝对接，非法采矿同时违反《自然保护区条例》的，需承担“行政处罚、生态修复、民事赔偿”三重责任，符合法定情形的还会被追究刑事责任。
对矿业开发有三大直接影响。准入范围大幅收缩：核心保护区全面禁采，一般控制区仅允许战略性矿产远景调查等三类活动，现有位于自然保护区内且不符合管控要求的矿业项目需限期退出，新设项目应需严格避开保护区范围。合规成本显著增加：虽然在自然保护区一般控制区范围内开展允许的地质调查、勘查活动的，但根据条例如涉及修筑设施的，还应当经相关林业草原主管部门同意，同时应当采取必要措施，避免或者减少对自然生态系统、生态廊道、重要栖息地以及自然和人文景观的不利影响。这些规定都将导致企业合规成本显著增加。监管风险持续升级：多部门联合执法与信息化动态监测，违法采矿行为被发现概率大幅提高，且处罚力度升至数百万元，并与生态修复、民事赔偿、刑事处罚相衔接，企业违法代价极高。
敬畏红线，合规方能行远
修订后的《自然保护区条例》与修订后的《矿产资源法》以及新颁布的《国家公园法》共同构建了“不能违、不敢违、不想违”的矿业开发法治环境。对于矿业企业而言，生态保护不再是“附加义务”，而是“生存前提”；合规经营不再是“选择题”，而是“必答题”。
矿业企业及从业者尽快组织全员学习新规，全面梳理现有项目合规状况，将生态保护理念融入项目全生命周期。唯有敬畏生态红线、筑牢合规底线，才能在绿色发展中实现可持续经营，达成生态保护与企业发展的双赢。
（作者单位：北京市雨仁律师事务所执业律师）
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